W dniach 25-26 czerwca w Gdańsku odbyła się kolejna edycja wyjątkowego wydarzenia, jakim jest Ukraine Recovery Conference (URC).

Jest to corocznie organizowana konferencja, której początki sięgają jeszcze 2017 roku. Konferencja stanowi forum współpracy między Ukrainą a społecznością międzynarodową w wymiarze zarówno instytucjonalnym, jak i gospodarczym oraz społecznym. Spotykają się na niej przedstawiciele organizacji międzynarodowych – takich jak Unia Europejska czy NATO; różnych państw – w tym grupy G7;  władz samorządowych oraz reprezentanci zarówno trzeciego sektora – obejmującego organizacje pozarządowe, jak i sektora prywatnego.

Uczestników łączy jedno – wszystkim leży na sercu wsparcie Ukrainy w odbudowie po zakończeniu wojny. Coroczne spotkania mają służyć wymianie doświadczeń oraz opracowaniu wspólnego planu, który uwzględniać będzie wkład chcących się zaangażować podmiotów.

Odparcie rosyjskiej inwazji przez Ukrainę leży w żywotnym interesie Polski. Nawet bez podejmowania przez Rosję konwencjonalnych działań wojennych wymierzonych przeciwko Polsce, my wyraźnie odczuwamy zagrożenie z jej strony. Objawia się ono przede wszystkim w licznych próbach sabotażu, innych działaniach dywersyjnych oraz bezpośrednich groźbach. Na razie jednak fizyczną konfrontację z Rosją, również w naszym imieniu, toczą już kolejny rok ukraińscy żołnierze.

W parze z nadzieją na wygraną Ukrainy powinno iść, nie tylko bieżące wsparcie militarne, ale również wyraźne zaangażowanie na rzecz jej odbudowy, gdy już do tego dojdzie. Wierzę, że mimo historycznych zaszłości i zdarzających się na tym tle – po obydwu stronach – przejawów braku odpowiedniej wrażliwości, taka współpraca jest możliwa.

Panel poświęcony odbudowie prokuratury w Ukrainie

Jednym z koniecznych kroków na drodze do odbudowy zdrowej tkanki państwa oraz do pogłębionej integracji Ukrainy z Unią Europejską jest zreformowanie prokuratury.

Kwestia ta zdecydowanie powinna więc stanowić jeden z elementów wspomnianej współpracy oraz wymiany doświadczeń w środowisku międzynarodowym. Stąd pojawił się pomysł na współorganizowany przeze mnie wraz z Panią Olhą Kildiushkiną – doradczynią wicepremiera Ukrainy ds. integracji z Unią Europejską i NATO Tarasa Kaczki – panel zatytułowany ,,Prokuratura w Ukrainie – w poszukiwaniu odpowiedzialności (rozliczalności), efektywności (skuteczności) i niezależności” (Prosecution Service in Ukraine – Search for Accountability, Efficiency and Independence).

W dyskusji udział wzięli:

• wicepremier Ukrainy ds. integracji z Unią Europejską i NATO Taras Kaczka;
• Zastępca Prokuratora Generalnego Ukrainy Oleksandr Klymenko;
• Zastępca Prokuratora Generalnego Polski Jacek Bilewicz;
• Prokurator Prokuratury Regionalnej w Gdańsku Piotr Styczewski;
• Konstantine Vardzelashvili – stojący na czele Departamentu Demokratyzacji w Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) będącą instytucją OBWE;
• oraz Olha Kildiushkina – doradczynią wicepremiera Ukrainy ds. integracji z Unią Europejską i NATO Tarasa Kaczki.

Warto pamiętać, że Ukraina, podobnie jak III RP, w okres niepodległości weszła z dużym bagażem instytucjonalnym, gospodarczym i społecznym odziedziczonym po Związku Radzieckim. Dotyczyło to oczywiście również ukraińskiej prokuratury, która – jak pokazała nasza dyskusja – od tego czasu przeszła wiele reform, służących odejściu od starych standardów. Ukraina dysponuje więc pewnym doświadczeniem w przeprowadzaniu reform w obszarze działania prokuratury.

Z biegiem lat Ukraina wdrożyła bowiem wiele reguł i standardów Rady Europy – zarówno w zakresie prawa dotyczącego działania prokuratury, jak i regulacji prawa karnego. Jednocześnie, ukraińscy politycy, urzędnicy oraz eksperci pozostają świadomi, że do wykonywania jest jeszcze wiele pracy.

W pierwszej kolejności w ramach panelu głos zabrał Premier Taras Kaczka, który przedstawił uzgodniony z Komisarz Martą Kos 10-punktowy plan działania oraz omówił strategiczne podejście rządu w zakresie reform dotyczących prokuratury. Zaznaczył przy tym, że kwestia tych reform pozostaje jednym z kluczowych tematów debaty publicznej od 10 lat.

Jak widać, potrzebę reform dostrzega również środowisko międzynarodowe. Szczególnie przygląda się temu Unia Europejska, dla której sprawnie i działająca zgodnie z prawem prokuratura jest jednym z koniecznych warunków dla dalszej integracji. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie walka z korupcją, o której opowiadał Zastępca Prokuratora Generalnego Oleksandr Klymenko. Szczególną uwagę poświęcił on również kwestii niezależności prokuratury i prokuratorów.

Pozostali uczestnicy panelu również byli zgodni co do tego, iż najważniejszym zadaniem dla Ukrainy przy reformach prokuratury jest zapewnienie jej niezależności – zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Wymiar wewnętrzny polega na zapewnieniu niezależności działania poszczególnych prokuratorów w zakresie swoich kompetencji, czyli bez nacisku ze strony przełożonych. Natomiast aspekt zewnętrzny polega na zbudowaniu odporności na wszelkie, niepożądane – przede wszystkim polityczne – wpływy.

Zgodnie z konkluzjami panelu, niezależności w obydwu wymiarach towarzyszyć powinna efektywność (skuteczność) oraz odpowiedni system egzekwowania odpowiedzialności, który gwarantowałby rozliczalność.

Wymogi określone przez Unię Europejską w ramach procesu akcesyjnego wyznaczają ramy potrzebnych reform. Unia otworzyła w ostatnim czasie pierwszy klaster negocjacji z Ukrainą, pt. ,,Fundamenty”. W kontekście prokuratury wyznacza on m.in. zadania w zakresie zatrudnienie na podstawie merytorycznych kryteriów, transparentne zarządzania oraz silniejsze gwarancje instytucjonalne.

Co istotne, od 2016 r. podstawowe normy dotyczące prokuratury zostały włączone do ukraińskiej konstytucji, wyznaczając tym samym sztywne ramy normatywne fundamentalnych zasad jej funkcjonowania i zakreślając granice dopuszczalnych reform.

Jak wynika z powyższego – biorąc pod uwagę treść kluczowych regulacji prawnych – ukraińska prokuratura pod względem formalnym spełnia już najważniejsze europejskie standardy w zakresie podstawowych zasad jej funkcjonowania. Jednakże obecnie kluczowym jest, żeby do tych standardów dopasować również codzienne funkcjonowanie prokuratury w praktyce. Wiąże się z tym potrzeba wprowadzenia zmian na niższym szczeblu regulacji dotyczących prokuratury.

Kluczową rolę w tym zakresie odgrywać powinny klarowne procedury dyscyplinarne, dobór kadr na podstawie merytorycznych kwalifikacji, transparentna procedura wyboru na stanowiska kierownicze oraz przemyślany i nowoczesny system przydzielania spraw. Nie są to bowiem jedynie zagadnienia techniczno-organizacyjne. Jak to wybrzmiało bowiem w wypowiedziach panelistów, kwestie te, gdy odpowiednio uregulowane, tworzą silny system bezpieczników, którego celem jest zagwarantowanie sprawiedliwego działania prokuratury oraz zbudowanie zaufania społecznego wobec tej instytucji.

Z powyższą myślą koresponduje również refleksją, którą podzielił się Prokurator Oleksandr Klymenko. Zwrócił on uwagę na to, że zgodnie z konstytucją kadencja Prokuratora Generalnego wynosi 6 lat, co powinno zapewniać mu niezależność. Jednakże dotychczas żaden w Prokuratorów Generalnych nie utrzymał się na tym stanowisku przez okres całej kadencji. Średnia długość sprawowania urzędu wynosiła 1-2 lata, co według Prokuratora Klymenki wynikało z presji ze strony Prezydenta bądź Parlamentu (to te organy uczestniczą w powoływaniu i odwoływaniu z tej funkcji).

Prokurator wskazał na dyskutowaną obecnie potrzebę zmiany podejścia do wyboru Prokuratora Generalnego tak, żeby zagwarantować jego niezależność oraz to, że będzie posiadał on odpowiednie kwalifikacje. Jest to niezwykle ważne, gdyż to Prokurator Generalny jako osoba stojąca na czele całej struktury egzekwowania prawa jest odpowiedzialny za to, czy te struktury będą działać prawidłowo i będą mogły cieszyć się zaufaniem ludzi.

Powyższe konkluzje znajdowały potwierdzenie również w wypowiedziach reprezentujących polską prokuraturę: Jacka Bilewicza – Zastępcę Prokuratora Generalnego, oraz Piotra Styczewskiego – prokuratora Prokuratury Regionalnej w Gdańsku. W ramach panelu podzieli się oni polskimi doświadczeniami w tym zakresie, oferując ważne lekcje, które mieliśmy szansę wyciągnąć w związku z kryzysem praworządności, do którego doszło po 2015 roku. W tym kontekście również ja dorzuciłem swoje przysłowiowe trzy grosze.

Szczególną uwagę zwróciłem na regulacje obowiązujące w ramach Prokuratury Europejskiej, które dla nas jako członków są wiążące, a dla Ukrainy mogą stanowić swoistą mapę drogową. Dodatkowo pozostali paneliści odnosili się do aktów soft law, określających międzynarodowe standardy. Obejmowało to dokumenty stworzone m.in. przez Komisję Wenecką, Radę Konsultacyjną Prokuratorów Europejskich przy Radzie Europy czy ODIHR (OBWE).

Na panelu ostatnią z tych organizacji reprezentował Konstantine Vardzelashvili, który jako przedstawiciel organizacji eksperckiej zajmującej się ochroną praw człowieka zaoferował dalsze wsparcie dla Ukrainy w jej wysiłkach na rzecz wzmacniania praworządności. ODIHR często przybiera rolę przewodnika, dzieląc się ekspertyzą i dobrymi praktykami z zaangażowanymi prawodawcami. Prowadzi również działalność badawczą, której przejawem był na przykład raport z przed kilku lat, analizujący budowę systemów prokuratury w krajach europejskich. Wynikało z niego, że kraje regionu, dzielące postkomunistyczne dziedzictwo, mierzyły się z wyzwaniami o zbliżonym charakterze. Stąd tak ważne i przydatne dla Ukrainy będzie sięganie po doświadczenia państw, którym na tym tle udało się ostatecznie na nowo zbudować zdrowy system.

Całokształt dyskusji podsumowała refleksja, że choć wprowadzanie międzynarodowych standardów nie gwarantuje automatycznego sukcesu, to pomaga nadać optymalną strukturę reformom ukierunkowanym na stworzenie silnych, odpornych, zaufanych oraz rozliczalnych instytucji i zredukować ryzyko zawłaszczenia prokuratury w celach politycznych.

Co istotne, skuteczna reforma musi wychodzić poza przyjęcie odpowiednich norm prawnych. Musi ona również prowokować zmiany w zakresie kultury instytucjonalnej i etyki zawodowej oraz kształtować wśród prokuratorów postawę opartą na odpowiedzialności i świadomym posługiwaniu się swoim autorytetem.

Panel zakończyła szybka, równie ciekawa sesja Q&A, a poniżej znajdą Państwo zdjęcia upamiętniające tę niezwykle ważną dyskusję.