8 grudnia 2025 r. w Senacie odbyło się współorganizowane przeze mnie posiedzenie Komisji Praw Człowieka i Praworządności ,,Pokojowa przyszłość oparta na wspólnych wartościach: 25 lat Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej”. W związku z okrągłą rocznicą przyjęcia tego dokumentu – funkcjonującego początkowo jako akt o charakterze wewnętrznym, a od wejścia w życie traktatu z Lizbony posiadającego wiążącą moc prawną również wobec państw członkowskich stosujących prawo unijne – pochyliliśmy się nad jego znaczeniem dla rozwoju stabilności prawnej Polski oraz Unii Europejskiej.

Rola i praktyka stosowania Karty Praw Podstawowych

Znakomici eksperci, tacy jak prof. Marek Safjan, dr hab. prof. UW Mirosław Wyrzykowski oraz prof. Stanisław Biernat, omówili sądowniczy, ustrojowy, polityczny i naukowy wymiar stosowania Karty. W posiedzeniu udział wzięły również Dyrektor Stałego Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce Pani Katarzyna Smyk oraz przedstawicielki pionu rządowego – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Pani Maria Ejchart oraz Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Pani Henryka Mościcka-Dendys. Ponadto podczas dyskusji swoimi refleksjami oraz doświadczeniami z codziennej praktyki w tym zakresie podzieli się pracownicy różnorakich instytucji – w tym Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Naczelnego Sądu Administracyjnego – oraz reprezentanci licznych organizacji samorządowych, eksperckich, zawodowych i społecznych oraz przedstawiciele środowiska akademickiego. Dzięki temu wyraźnie wybrzmiał również praktyczny i obywatelski wymiar stosowania Karty.

Z wypowiedzi wszystkich uczestników wyłoniła się kompleksowa charakterystyka roli, którą w unijnym oraz polskim porządku prawnym odegrała i nadal odgrywa Karta Praw Podstawowych. Jak zauważyła Pani Katarzyna Smyk, przyjęcie Karty stanowiło kamień milowy dla integracji europejskiej, wzmacniający przekaz o tym, iż na fundament Unii Europejskiej składają się prawa podstawowe oraz zasady demokracji i praworządności. Pani Dyrektor wskazała również na to, że przestrzeganie zobowiązań wynikających z Karty jest kluczowe dla zapewnienia odpowiedniej ochrony Europejczykom, szczególnie w kontekście wielowymiarowych wyznań, z którymi przychodzi mierzyć się nam jako wspólnocie w ostatnich latach. Refleksja ta pobrzmiewała również w wypowiedziach innych uczestników.

Profesor Marek Safjan podkreślił, że to właśnie Karta Praw Podstawowych ugruntowała system wartości Unii Europejskiej i obecnie wyznacza ona przestrzeń aksjologiczną Unii Europejskiej. Przy czym zauważył on, iż Karta jako dokument późniejszy względem Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – stanowiącej podstawę europejskiego systemu ochrony praw człowieka – wzmocniła zakres gwarantowanej ochrony, tworząc nową generację praw. Wymienić tu można chociażby szeroką grupę praw wzmacniających solidarność czy prawo do ochrony danych osobowych.

Podczas posiedzenia eksperci omówili również zagadnienia związane z praktycznym zastosowaniem Karty, które uzależnione jest od istnienia tzw. łącznika unijnego. Przedstawiona została ewolucja jaka dokonała się na tym polu, która poprowadziła nas od ścisłego rozumienia tego warunku aż do pojmowania łącznika w wymiarze funkcjonalnym. Pozwala to na odniesienie przepisów Karty nie tylko do takiej sytuacji, w której zastosowanie mają przepisy unijne bądź krajowe przepisy je implementujące, ale również wtedy, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia efektywności prawa unijnego. Na tym tle uwagę zwraca szczególnie proces stopniowego zyskiwania autonomii przez łącznik związany z obywatelstwem unijnym. Widoczne było to na łamach orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości z ostatnich lat, w tym w sprawach Ruiz Zambrano, Janko Rottmann, Pancharevo czy ostatniej głośnej sprawie Cupriak-Trojan i Trojan dotyczącej transkrypcji jednopłciowych aktów małżeńskich wystawionych w innym państwie członkowskim.

Niezwykle istotna była również rola, jaką odegrała koncepcja bezpośredniego stosowania praw podstawowych np. w kontekście orzecznictwa w zakresie praworządności i ochrony standardów państwa prawa. To przejście umożliwiło bezpośrednie zastosowanie standardów wynikających z prawa do sądu, do którego odnosi się art. 47 Karty, m. in. w niezwykle ważnych dla Polski sprawach dotyczących Izby Kontroli Nadzwyczajnej czy Izby Dyscyplinarnej w Sądzie Najwyższym. O utrzymanie tego kierunku, dążącego do bezpośredniego, bardziej wyraźnego, powiązania praw podstawowych ze statusem obywatela, zaapelował prof. Marek Safjan. Wyraził on przekonanie, iż jest to konieczne dla dalszego budowania integracji europejskiej.

To, jak ważna dla sytuacji prawnej w Polsce pozostaje Karta Praw Podstawowych, w swoim wystąpieniu ukazał również prof. Stanisław Biernat. Przedstawił on dane na temat tego, w jakim zakresie polskie sądy powołują się w swoim orzecznictwie na Kartę Praw Podstawowych. Zaprezentowane dane sugerują, iż wiodącą rolę w tym zakresie pełnią sądy administracyjne, jednak jak zauważył prof. Biernat dla uzyskania pełnego obrazu konieczne są pogłębione badania tego zagadnienia. Istnienie takiej potrzeby, szczególnie w odniesieniu do sądów powszechnych, potwierdził również prof. UW Piotr Rylski, stojący na czele Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości. Zapowiedział on, że kwestia zacznie być brana pod uwagę podczas analiz przeprowadzanych przez instytut.

Niemniej z pewnością docenić można istotny wpływ, jaki dotychczas miała Karta Praw Podstawowych na wzmocnienie przestrzegania praw podstawowych w Polsce. Było to szczególnie widoczne na tle spraw dotyczących praworządności i ochrony standardów państwa prawa, praw socjalnych – w tym związanych z ochroną równości kobiet i mężczyzn oraz uprawnieniami rodzicielskimi – czy spraw frankowych, opierających się w dużej mierze na zagwarantowanej w Karcie ochronie konsumenta. Nie można również zapomnieć o ostatnim głośnym wyroku dotyczącym obowiązku rejestracji małżeństw osób tej samej płci zawartych legalnie w innych państwach członkowskich, który chociaż częściowo może przyczynić się do poprawy sytuacji życiowej par jednopłciowych w naszym kraju. Na uwagę zasługuje również oparte na Karcie orzecznictwo TSUE z zakresu ochrony danych osobowych, zakazu dyskryminacji, standardów postępowania karnego oraz ochrony symboli religijnych. Uczestnicy dyskusji wskazali również na spoczywający Karcie potencjał do konstruowania na jej podstawie nowych uprawnień, dostosowanych do zmieniającej się rzeczywistości – np. w zakresie ochrony przed niebezpiecznymi zmianami klimatu.

Wyzwania oraz problemy na tle stosowania Karty Praw Podstawowych

Równolegle do uznania wymienionych wyżej osiągnięć Karty, uczestnicy wydarzenia w swoich wypowiedziach wyrażali również wątpliwości co do pełnej skuteczności tego aktu jako instrumentu ochrony praw podstawowych oraz wskazywali na wyzwania związane ze stosowaniem Karty. Pokierowało to naszą dyskusję w stronę zastanawiania się nad tym, jak wzmocnić stosowanie Karty tak, żeby była ona bardziej powszechnie przywoływana – zarówno przez jednostki jako podstawa dochodzenia swoich praw, jak i przez sędziów jako podstawa orzekania. Reprezentantka środowiska naukowego prof. Instytutu Nauk Prawnych PAN Katarzyna Sękowska-Kozłowska zauważyła, że dla wielu organizacji obywatelskich zarówno Karta, jak i ogólnie prawo unijne nadal nie jest czymś w pełni przystępnym, co można by wykorzystać w codziennych działaniach. W odniesieniu do Karty, w mojej opinii, najwięcej wątpliwości wywołuje pojęcie łącznika unijnego. Jego rozumienie z biegiem lat ewoluowało i obecnie umożliwia dość szerokie zastosowanie prawodawstwa unijnego, jednak wśród wielu organizacji nadal panuje przekonanie o jego wąskim rozumieniu.

Dodatkowo poruszona została również kwestia wzmocnienia systemowego egzekwowania orzeczeń Trybunału i standardów z nich wynikających. Na taką potrzebę w zakresie retencji danych telekomunikacyjnych wskazał przedstawiciel Fundacji Panoptykon. Od 2014 r. mamy do czynienia z konsekwentną linią orzeczniczą TSUE, ograniczającą możliwość przechowywania danych dotyczących obywateli przez państwo, która jednak nie przyjęła się w Polsce. Zaproponował on, że odpowiedzią na brak chęci wdrożenia rozwiązań systemowych przez ustawodawcę mogłoby być przekonywanie organów administracyjnych oraz sądów do działania bezpośrednio na podstawie Karty. Jak wskazał prof. Marek Safjan, w polskich sądach drzemie potencjał do większej aktywności w egzekwowaniu standardów wynikających z prawa unijnego.

Podczas dyskusji o wyzwaniach związanych ze stosowaniem Karty poruszona została również kwestia negatywnego wpływu narracji, podważającej wiążący charakter orzeczeń TSUE. Niestety co raz bardziej przebija się ona do głównego nurtu, czego wyraźnym przykładem były wypowiedzi czołowych polityków odnoszące się do wspomnianego już wyroku dotyczącego transkrypcji aktów małżeństw par jednopłciowych.

Podczas swoich wystąpień eksperci poruszyli kwestię, której w tym kontekście nie można było pominąć, czyli wpływu dołączonego do Karty polsko-brytyjskiego protokołu nr 30. Zagadnienie to najszerzej omówił prof. UW Mirosław Wyrzykowski. Wszyscy eksperci zgodzili się co do tego, iż protokół ten zasadniczo nie ma żadnego wpływu na prawną skuteczność Karty względem Polski. Równocześnie wskazali oni na istotne wady istnienia tego protokołu, w tym konsternację jaką wywołuje jego treść oraz zagrożenie związane z wykorzystywaniem go do budowania narracji podważających integrację europejską. Dostrzegając ten niekorzystny wpływ, podkreślili jednocześnie, że ze względu na formalne przeszkody oficjalne wystąpienie z protokołu wydaje się nierealistyczne. Prof. Wyrzykowski złożył jednak w tym zakresie interesującą propozycję zastosowania w odniesieniu do protokołu koncepcji desuetudo, odnoszącej się do utraty mocy obowiązującej danego prawa w wyniku długotrwałego niestosowania.

Karta Praw Podstawowych w finansowaniu unijnym

Oprócz roli Karty w utrwalaniu standardów ochrony praw podstawowych uczestnicy omówili również funkcję Karty przy przyznawaniu unijnego finansowania. Chodzi tu nie tylko o głośny mechanizm warunkowości w kontekście Krajowego Planu Odbudowy, ale również o analogiczny mechanizm zastosowany np. przy Funduszu Spójności. Jak poinformował analityk ze Stałego Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, takie podejście, uzależniające otrzymywanie wsparcia finansowego od przestrzegania praw podstawowych – szczególnie w zakresie praworządności – będzie obecne również w następnej perspektywie finansowej.

W tym zakresie uczestnicy wskazali na potrzebę podejmowania inicjatyw na rzecz zwiększania świadomości i wiedzy na temat stosowania warunku horyzontalnego przestrzegania praw podstawowych na każdym etapie wydatkowania środków unijnych. Jest to istotne ze względu na to, żeby nie doprowadzić do sytuacji, w której wymóg horyzontalnego przestrzegania Karty stałby się barierą dostępu do korzystania z funduszy albo z drugiej strony był postrzegany jedynie w charakterze deklaracji. Na te zagrożenia wskazał Prezes Zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa Inpris Grzegorz Wiaderek. Problemom tym stara się zapobiegać Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, które w ramach projektu koordynowanego przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej prowadzi działania szkoleniowe i promocyjne w tym zakresie.

Podsumowanie

Powyższe uwagi korespondują z przedstawionymi przez Dyrektorkę Stałego Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce wnioskami z przeprowadzonego przez Komisję raportu dotyczącego stosowania Karty w ostatnich pięciu latach. Wykazał on, że mimo wielu sukcesów, które udało się osiągnąć dzięki Karcie, to nadal potrzebne jest zwiększanie świadomości społecznej na jej temat, poprawienie dostępu do informacji oraz wzmocnienie egzekwowania wynikających z niej praw. Dla tych celów konieczne jest budowanie potencjału poprzez szkolenia dla urzędników, sędziów i organizacji obywatelskich oraz wyposażenie ich w odpowiednie narzędzia.

Mam szczerą nadzieję, że dzięki tym działaniom pozycja Karty Praw Podstawowych zostanie wzmocniona. W obliczu nasilających się obecnie licznych tendencji stanowiących zagrożenie dla demokracji i państwa prawa, społeczeństwa obywatelskiego oraz jednostek – szczególnie w kontekście zapaści instytucji, ale również w kontekście zagrożeń hybrydowych – wydaje się to konieczne.

Serdecznie dziękuję wszystkim uczestnikom tego niezwykłego wydarzenia oraz jego współorganizatorom Panu Przewodniczącemu Senatorowi Marcinowi Karpińskiemu i Panu Zastępcy Przewodniczącego Senatorowi Grzegorzowi Fedorowiczowi!

Zainteresowanych zachęcam do zapoznania się ze stenogramem z posiedzenia: https://www.senat.gov.pl/prace/komisje-senackie/przebieg,11125,1.html bądź z zapisem transmisji: https://av8.senat.pl/11KPCP901.